Los escollos legales del nuevo estatus

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Los elementos fundamentales no tienen ninguna posibilidad de prosperar. Reincide en errores que se han repetido en varios momentos en la historia: proyecto de Estatuto del año 1931 (Estella), entre nacionalistas y tradicionalistas, y plan Ibarretxe. En todos se produce el mismo problema: el intento de tratar de imponer un sistema de autogobierno al margen de la Constitución. Está irremediablemente abocado al fracaso. Se repite el mismo error de la reforma del Estatuto de Cataluña. Los elementos sustanciales del sistema solamente se pueden reformar en la Constitución. Es posible que a algunos partidos les reporte beneficios políticos esa confrontación, pero es una operación arriesgada y puede suponer un alto coste. Todos los ejemplos que he citado han terminado mal.

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La pretensión de un sistema confederal, de relación bilateral de igual a igual, entre el Estado y la comunidad autónoma (CA) es radicalmente incompatible con cualquier sistema de naturaleza federal. Y, directamente relacionado con ello, la pretensión de un sistema de garantías que garantice lo que llaman el 'blindaje' del ámbito de poder de la CA, es absolutamente impracticable: no hay sistema en el mundo que lo recoja. Por algo será. La interpretación de los derechos históricos en la que dice basarse es pura ideología foralista, inasumible en el marco de cualquier sistema constitucional democrático. La afirmación de Euskadi como nación, ¿qué quiere decir? ¿Es la del Convenio Marco de Protección de las Minorías Nacionales, del Consejo de Europa o es la interpretación del independentismo catalán sobre la titularidad del derecho de autodeterminación? Hay ya mucha experiencia como para que sea aceptable un término si no se precisa qué se esconde tras él.

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No sé qué acuerdo es posible entre los partidos. Lo que sé es que el único acuerdo viable es el que asuma qué es un Estatuto de autonomía, como en cualquier sistema federal: la Constitución interna del territorio dentro de los límites de la Constitución del Estado. Cualquier otra pretensión está abocada al fracaso. La experiencia catalana muestra el tiempo perdido y los enormes riesgos y costes de empeñarse en no entenderlo. Los partidos tendrían que tener cuidado en no poner en riesgo las beneficiosas singularidades del sistema vasco de autogobierno. Unas singularidades que tienen enemigos como nunca habían tenido desde 1978 y a los que tendrá que hacer frente en el futuro un País Vasco que, por desgracia, estoy convencido que va a ser crecientemente débil política y económicamente.

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Hay que partir de que al tratarse de bases y no de un texto normativo ya articulado el análisis de legalidad es más complejo; el objetivo de tales bases debiera ser que en el seno de la ponencia parlamentaria se acuerde con el mayor consenso una formulación abierta pero a la vez con cierta concreción de toda una serie de principios orientadores para la redacción final de reforma y actualización del autogobierno; que sirva de base, en definitiva, para la posterior elaboración del texto articulado. En este sentido debe desempeñar un importante papel la Disposición Adicional Primera de la Constitución, que deberá ser objeto de una lectura actualizadora, basada en una confianza recíproca dado que no se desborda el marco constitucional. La segunda referencia es la Disposición Adicional del Estatuto, que declara que la aceptación del régimen de autonomía que se establece no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico. La vía que abren ambos preceptos debiera permitir novedades actualizadoras importantes y ancladas en la legalidad.

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La articulación jurídica del denominado derecho a decidir tiene un complejísimo encaje legal, su plasmación normativa generará un reproche de ilegalidad, aunque todo dependerá de cómo se redacte. Hay planteamientos expuestos hasta el momento que no tendrían por qué tener reproche de legalidad y otros que sin duda, y caso de quedar finalmente aprobados, tendrán un difícil recorrido jurídico, entre ellos el reconocimiento de una nacionalidad vasca o el propio recurso al concepto, adjetivado, de Estado vasco. La dimensión de garantías del autogobierno proponiendo una sala ad hoc el seno del TC resulta igualmente inviable, hay que recurrir a otras formulas consensuadas de garantía de nuestro autogobierno.

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Creo que hay base de consenso en el reconocimiento de los derechos históricos como base para la actualización del autogobierno vasco, también hay amplia posibilidad de acuerdo en la plasmación en el Estatuto de toda dimensión de derechos sociales y en la reformulación del sistema competencial para evitar su modificación unilateral por el Estado.

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Se puede señalar, reproduciendo el razonamiento del Tribunal Constitucional, que «el planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que (...) el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución» (sentencia 103/2008, FJ 4). La cuestión de fondo es que el marco jurídico político en torno al que se teorizan las bases aprobadas del nuevo estatus trasciende, claramente, el ámbito estatutario, lo que implicaría activar el consabido procedimiento de reforma constitucional, además, agravado. Esto no debería conducir a un debate trufado de posiciones monolíticas.

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Las bases en su conjunto rebasan la cuestión competencial, dado que el objetivo no es una nueva división del poder territorial adscrita al marco bilateral o estatutario. La referencia a la naturaleza confederal de la nueva relación del Sujeto Jurídico Político (SJP) con el Estado está prohibida por la Constitución. En este punto sería importante precisar que el recurso, para describir los términos de esta renovada relación entre niveles políticos de gobierno, a fórmulas como la cooperación entroncan con la tradición del federalismo cooperativo, y son difícilmente conjugables con la solución confederal aportada. Paralelamente, otro aspecto de dudoso anclaje legal es la revisión de la aplicación de la regla de oro al nuevo SJP. Huelga recordar que la reforma del artículo 135 se adscribe al constitucionalismo de mercado europeo cuyos principios se postulan como una nueva realidad constitucional insoslayable pese a la apelación a nueva recomposición de la regulación normativa.

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Los acuerdos estarían en los principios relativos al pacto social, y al pacto para un nuevo modelo con perspectiva de género. Por una parte, el juez constitucional ha sancionado el estatus de normas programáticas de los derechos sociales estatutarios en una interpretación de dudoso anclaje constitucional con una lectura prescriptiva del Estado social. Además, los últimos pronunciamientos declarando la inconstitucionalidad de normativa social autonómica que da cumplimiento a la igualdad estructural del artículo 9.2, reforzando la centralidad del cálculo económico en detrimento de la garantía de la dimensión social de la ciudadanía, refuerza aún más la necesidad de recuperar la legitimidad del poder social autonómico que la propia Constitución reconoce. Por otra parte, la vindicación de la participación política, económica, social y cultural de las mujeres no es baladí. La omisión intencionada de la histórica preterición femenina, herencia del sistema patriarcal, exige recuperar y garantizar los espacios perdidos como verdaderas sujetos de derechos.

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No. Se trata de un texto que por su incompatibilidad con la Constitución nunca podrá ser aprobado por las Cortes Generales. Las bases aprobadas pretenden afirmar la existencia de un sujeto político soberano -el pueblo vasco- titular de un derecho a decidir unilateralmente el modo y la forma en que se relacionan con España. El Preámbulo abre la puerta a un eventual referéndum de autodeterminación. Las bases son inconstitucionales por la sencilla razón de que con arreglo a la Constitución vigente el País Vasco es una Comunidad política que goza de «autonomía política» pero no de soberanía. El error fundamental de las bases reside en que llevan a cabo una interpretación de «los derechos históricos» contraria a la Constitución. La Carta Magna constituye un Estado único. Las bases pretenden sustituir ese Estado por una confederación de Estados en la que el País Vasco y España se relacionen en términos de igualdad y no subordinación. En definitiva, las bases confunden autonomía con soberanía y esa confusión vicia de inconstitucionalidad todo el texto.

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Al margen de lo expuesto en la respuesta anterior, cabe subrayar la gravedad de dos apartados. El primero la distinción entre 'nacionalidad' y 'ciudadanía'. Por más que se diga que no habrá discriminaciones por nacionalidad, esa distinción abre la puerta al reconocimiento legal de dos tipos de ciudadanos, los nacionales y los no nacionales. Si de la distinción no se desprende ninguna consecuencia jurídica, debe ser suprimida por inútil. Y si sí que produce algún efecto, debe ser suprimida por inconstitucional y contraria al principio de igualdad. La segunda cuestión manifiestamente inconstitucional es la pretensión de excluir al País Vasco del procedimiento de coerción previsto en el artículo 155 de la Constitución. La inconstitucionalidad es evidente.

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Las bases actuales no sirven porque son un texto muy ideologizado, cargado de retórica política identitaria que las fuerzas políticas no nacionalistas nunca podrán asumir. Para lograr el necesario consenso que haga posible un acuerdo político, los partidos deben renunciar a incluir en el texto posicionamientos claramente ideológicos y centrarse en las cuestiones técnicas. Concebir el estatuto como un instrumento racional para el reparto del poder político entre los órganos del poder central y los autonómicos. La cuestión nuclear es debatir cuál es el techo competencial óptimo que en el marco constitucional y europeo de hoy, el País Vasco puede asumir.

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Tengo la impresión de que los partidos hace tiempo que han renunciado a formular sus pretensiones de forma que sean negociables, susceptibles de suscitar un acuerdo amplio. Una vez que han dado por imposible ese acuerdo en la ponencia del Parlamento, parecen dedicarse a formular sus principios o máximas, a custodiar las esencias del constitucionalismo o del nacionalismo.

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Ningún texto en el que falte al menos un elemento de transversalidad será viable política y legalmente. No se trata de que nadie renuncie de antemano a sus aspiraciones políticas, pero echo de menos un esfuerzo por formularlas de manera que sirvan para un proceso deliberativo. Para unos, el principio de legalidad es entendido de forma estática y cerrada a su verificación por una sociedad que ha evolucionado desde que se aprobó el actual Estatuto de Gernika (una evolución paralela a la que ha experimentado el Estado español y que ha ido interpretando de manera cada vez más reduccionista ese acuerdo); para otros, el principio democrático es planteado sin considerar el camino legal que ha de recorrer y el juego de mayorías existente en Euskadi y en España.

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Los tres escollos fundamentales son la territorialidad, el llamado derecho a decidir y las garantías. Creo que es más fácil de lo que parece concebirlos de manera que sean al menos susceptibles de concitar un acuerdo. La territorialidad debería remitir a lo que ya está aprobado y vigente en el Estatuto de Gernika, distinguiendo entre lo que tenemos en común desde un punto de vista cultural, lingüístico o histórico y la voluntad política real, según la cual no hay un deseo mayoritario de superar la actual estructuración de Euskal Herria en tres ámbitos institucionales. En cuanto al derecho a decidir, considero que con un poco de imaginación y cintura política podría acordarse un 'derecho de decidir pactado', algo que no está muy alejado del ámbito actualmente definido como nuestros derechos históricos en la Constitución y el Estatuto. Y el tercer punto es la metodología que garantice que en caso de conflicto en cuanto a la interpretación de lo pactado no se va a proceder de forma unilateral. He defendido la idea de un Concierto Político en el sentido de que se extienda al resto de los asuntos políticos la misma bilateralidad que existe y funciona en el Concierto económico. En este sentido, la cuestión no es inventar una bilateralidad nueva sino ampliar la que existe, el elemento de confederalidad que funciona, a toda nuestra relación con el Estado.