Ignacio Zubiri: «Gipuzkoa dispone de un 10% menos de recursos ‘per cápita’»

Ignacio Zubiri: «Gipuzkoa dispone de un 10% menos de recursos ‘per cápita’»
Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la UPV/EHU

El experto fiscal considera que «si miramos a 2016, Bizkaia retuvo el 27% de sus ingresos impositivos, mientras que los demás se quedaron con el 25%»

Alexis Algaba
ALEXIS ALGABA

El catedrático de Hacienda Pública de la UPV/EHU responde por enésima vez a dudas sobre el diseño y equilibrio de la actual Ley de Aportaciones. Sigue sosteniendo la misma tesis de una confección más que mejorable y espera que la nueva pueda eliminar muchos desequilibrios estructurales.

–¿Es verdad que la actual Ley de Aportaciones prorrogada ha beneficiado en la última década a Bizkaia y ha perjudicado, sobre todo, a Gipuzkoa?

–El modelo actual es complicado de analizar desde el punto de vista distributivo porque incluso la recaudación de cada territorito está distorsionada por el propio modelo. La razón es que lo que se imputa a cada territorito por los impuestos indirectos más importantes no depende de lo que recauda el territorio sino de su coeficiente de aportación. Esto, además de debilitar los incentivos a recaudar, complica los análisis. Con todo, tanto la evidencia más sencilla basada en recaudación y en los recursos de cada territorio como los análisis más precisos, como el realizado en su Tesis doctoral por la profesora Amaya Urkiola, sugieren que el sistema de aportaciones beneficia a Bizkaia y perjudica a Gipuzkoa.

–¿Se puede calcular a cuánto ha podido ascender anualmente esa distorsión por territorios?

–Sería necesario realizar un análisis bastante detallado. Con todo, se pueden dar algunas cifras orientativas que, para el año 2016, ilustran la magnitud del problema. En el 2016 tras la aplicación del modelo, Gipuzkoa y Álava se quedaron para ellos (Diputación y Ayuntamientos) con el 25% de los ingresos impositivos imputados al territorio, mientas que Bizkaia retuvo el 27%. Desde otra perspectiva, los recursos que tuvieron Álava y Gipuzkoa para uso propio fueron el 4,5% de su PIB mientras que Bizkaia tuvo más del 5% del PIB. En términos ‘per cápita’ la situación de Álava mejora (por su mayor riqueza relativa) y se iguala a Bizkaia. Gipuzkoa, sin embargo, tienen unos recursos per capita casi un 10% por debajo del resto de vecinos. Si todas las diputaciones se quedaran con el mismo porcentaje del PIB para uso propio, Gipuzkoa tendría en torno a 65 millones más y Bizkaia tendría 100 menos. Si se igualaran los recursos ‘per cápita’, Gipuzkoa tendría 55 millones más.

«Si todas las diputaciones se quedaran con el mismo porcentaje del PIB para uso propio, Gipuzkoa tendría 65 millones más y Bizkaia, 100 menos»

–¿Ha funcionado en algún ejercicio de la última década la actual Ley de Aportaciones (LdA)?

–Creo que los problemas del modelo no son de la última década. Son estructurales. Lo que pasa es que la crisis económica combinada con una diversidad más amplia que en el pasado en los partidos que gobernaban las instituciones, han hecho aflorar con mayor claridad los problemas. El modelo tiene muchos problemas tales como que la división de los recursos entre el Gobierno Vasco y las diputaciones (coeficientes verticales) no se ajusta al cambio de necesidades de gasto de cada nivel de gobierno; que las aportaciones se basan en malas mediciones de la capacidad recaudatoria y distorsionan los resultados; que el fondo de garantía solo sirve para compensar los errores de medición de los coeficientes de aportación; que se desincentivan los aumentos de impuestos aunque sean necesarios; que quien más gasta (el Gobierno Vasco) está a expensas de las decisiones fiscales de quienes menos gastan (las diputaciones); y que carece de elementos redistributivos e implica que si eres pequeño lo mejor puede ser que sobreestimen tu coeficiente de aportación.

El modelo ha funcionado, sin embargo, porque las diferencias de renta entre los territorios históricos no son grandes y porque casi siempre ha habido un control político fuerte que ha limado las diferencias entre instituciones. Los problemas, no obstante, ya se han puesto a veces de manifiesto aunque se recondujeron políticamente. Esto ocurrió, por ejemplo, cuando Gipuzkoa fue el único territorio que mantuvo el impuesto de Patrimonio o más recientemente cuando hubo serias discrepancias entre el Ejecutivo vasco y las diputaciones sobre si era necesario subir los impuestos para mantener el Estado del Bienestar.

–¿Es efectivo el fondo de ajuste? ¿Qué otra medida redistributiva cree que se debería aplicar?

–El fondo de ajuste es conceptualmente absurdo y su objetivo no es redistribuir ni igualar nada. Solo intenta compensar los errores de diseño de las aportaciones. Es absurdo porque intenta aproximar (con límites) la recaudación efectiva al 99% de la recaudación potencial (el coeficiente de aportación), siempre que la diferencia no se deba a mala gestión del territorio o a diferencias normativas. Pero si no se debe a estas causas y la recaudación real es inferior a la potencial, será porque la recaudación potencial está sobreestimada. Es decir, los coeficientes de aportación están sobrevalorados. El mecanismo es tan cuestionable que, si el fondo da para ello en muchos contextos lo mejor es que el coeficiente de aportación sea lo más alto posible.

El problema real es que el modelo de distribución de recursos no es en sí mismo redistributivo. Al final, incluso con coeficientes de aportación bien definidos el modelo llevaría a unos recursos para cada territorio (netos de aportaciones y Cupo) proporcionales al PIB. Esto implica que los territorios más pobres (con menos PIB 'per cápita') tienen menos recursos 'per cápita'. Aunque en la práctica las diferencias no son grandes (porque tampoco los son las diferencias de riqueza entre territorios) si se acumulan a lo largo del tiempo pueden producir diferencias sustanciales en los niveles de prestaciones municipales y de las diputaciones o dar lugar a más impuestos municipales. Por ello, sería deseable establecer un mecanismo de equiparación que limitara las diferencias de recursos per cápita de los territorios (tras el pago de los compromisos institucionales).

"El fondo de ajuste es conceptualmente absurdo y su objetivo no es redistribuir ni igualar nada"

–¿Piensa que este año, después de haber cerrado el acuerdo del Cupo, se podrá cerrar la renovación de la norma?

–El acuerdo del Cupo no afecta casi nada a la Ley de Aportaciones. En todo caso los entornos económico y político son favorables a llegar a un acuerdo y el la renovación del Cupo elimina excusas. Por todo ello, parece plausible que la renovación se haga este año. Pero al final, nunca se puede afirmar nada con certeza porque los caminos de la política son impredecibles.

- ¿Estaba justificado el retraso de la nueva Ley de Aportaciones por las desavenencias sobre el Cupo o ha sido una justificación para retrasar sine die la renovación?

-Obviamente no. El acuerdo sobre Cupo no afecta a la Ley de Aportaciones porque las reglas de reparto de los recursos entre instituciones serán las mismas tanto si el Cupo es más alto o más bajo. Es decir, en la Ley de Aportaciones, cómo se reparten los recursos no depende de cuánto hay para repartir.

Ciertamente, el acuerdo sobre el Cupo permite liquidar las aportaciones anteriores y elimina incertidumbres. Pero los peligros de las incertidumbres (y las ganancias de eliminarlos) son los mismos con la Ley que se ha mantenido que con una Ley de Aportaciones nueva. Por ponerlo de otra forma, casi con seguridad la Ley que se va a pactar será la misma a la que se hubiera llegado sin el acuerdo sobre le Cupo.

–¿Cuáles cree que deben ser las claves en el diseño de la nueva LdA?

–El modelo ideal requeriría una reforma radical que dividiera los tipos impositivos entre el Gobierno Vasco y las diputaciones, de tal forma que combinara autonomía fiscal de cada nivel de gobierno con separación de ingresos. Esto debería complementarse con un fondo igualatorio entre territorios que redujera las diferencias de recursos ‘per cápita’. Y no se necesitaría más. Pero es poco probable que se haga un cambio tan radical.

En un ámbito más posibilista, el mínimo de reformas pasa por dar capacidad decisoria en el nivel de impuestos a todos los niveles gobierno o, en su defecto, ligar el nivel de ingresos de cada nivel a sus necesidades globales declaradas, controlar que la eficacia recaudatoria de todos los territorios sea la misma, eliminar el fondo de garantía y establecer un fondo igualatorio que garantice unos recursos 'per cápita' similares a todos los territorios Además habría que recalcular los coeficientes de aportación usando la recaudación real (completada con un esquema efectivo de control de la eficacia recaudatoria de los territorios) o, en su defecto, redefinir sustancialmente los indicadores de capacidad recaudatoria. Finamente sería deseable permitir que las diputaciones se queden el 100% de los aumentos de impuestos por encima de un determinado nivel pactado.

Esperemos que no ocurra como siempre y, al final, no se quede todo en unos retoques menores con compensaciones pagadas en buena medida por el Gobierno Vasco para quienes más cuestionan el modelo actual.

«Casi con toda seguridad, la nueva Ley que se va a pactar será la misma a la que se hubiera llegado sin el acuerdo sobre le Cupo»

- Antes de que se apruebe la LdA llegará la reforma fiscal que plantean las diputaciones. En pocas líneas, ¿qué le parecen las modificaciones previstas? ¿Responde a los retos que debe afrontar el Euskadi o se debería apostar por otra fiscalidad más gravosa?

- El nivel de impuestos que hay que tener depende de las prestaciones públicas que se deseen. Dejando al margen cuestiones coyunturales que afectan a la recaudación (como el acuerdo sobre la liquidación del Cupo) la realidad es que si Euskadi quiere recuperar lo perdido durante la crisis (especialmente en inversiones) y alcanzar unos niveles de Bienestar homologables a los países más avanzados, necesita más ingresos estructurales basados un sistema fiscal que elimine privilegios injustificados y cierre vías de elusión y evasión.

Las modificaciones fiscales que se va a realizar, si bien mejora algunos aspectos del Impuesto de Sociedades (en muchos casos para ajustarse a las normas de la UE) quedan muy lejos de lo deseable. En base al argumento de poner la fiscalidad al servicio de la producción y el empleo, se rebajan los tipos del impuesto sin depurar deducciones ni realizar otros ajustes necesarios. El problema de este argumento es que la fiscalidad tiene efectos limitados sobre el crecimiento económico y lo que no es razonable es exagerar estos efectos para justificar reducciones fiscales a las empresas y bonificar en el IRPF determinadas formas de ahorro e inversión que, además de una efectividad dudosa, benefician más a los mejor situados.

La reforma fiscal real que necesita Euskadi si quiere establecer un sistema fiscal justo que aporte recursos suficientes para mantener y desarrollar el Estado del Bienestar sigue siendo una tarea pendiente.

«La reforma fiscal real que necesita Euskadi para mantener el Estado de Bienestar sigue siendo una tarea pendiente»

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